《人民郵電》記者　鐘凌江

伴隨經(jīng)濟社會數(shù)字化發(fā)展深入推進，各行各業(yè)對電信服務(wù)需求日益增多，金融、零售、教培、保險、房地產(chǎn)等行業(yè)大量使用短信和電話進行營銷，擾民問題隨之而來，受到社會廣泛關(guān)注。人民群眾如何依法、靠法、用法來維護自身合法權(quán)益，監(jiān)管機關(guān)如何在法治軌道上規(guī)范相關(guān)營銷行為，企業(yè)又如何落實監(jiān)管要求做到合法營銷?圍繞這些熱點問題，《人民郵電》特邀請全國人大常委會委員、中國社會科學院學部委員、中國社科院法學所一級研究員、博士生導師孫憲忠，中共中央黨校(國家行政學院)政法教研部教授、博士生導師李勇，中國信息通信研究院副院長、教授級高級工程師王志勤等專家進行專業(yè)解答。

記者：感謝三位專家接受邀請，對短信和電話營銷擾民問題治理發(fā)表專業(yè)意見。法律上如何看待短信和電話營銷擾民問題?

孫憲忠：經(jīng)營者營銷、消費者維權(quán)、行政機關(guān)監(jiān)管，都要依法進行。經(jīng)營者通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)布廣告，通過短信、電話、上門等方式進行營銷是其傳遞品牌價值、擴大市場份額的必要手段，但需要遵守法律規(guī)定。作為全國人大憲法和法律委員會委員，我全程參與了民法典立法工作。我國民法典第一千零三十三條規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外，任何組織或者個人不得以電話、短信等方式侵擾他人的私人生活安寧。這個規(guī)定，既是消費者維護權(quán)利的基礎(chǔ)，也是使用電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)送信息的經(jīng)營者承擔法律義務(wù)約束自己的基礎(chǔ)。經(jīng)營者及其從業(yè)人員必須遵守法律的規(guī)定，否則使用短信和電話進行營銷時，就要承擔法律責任。

記者：除了民法典要求不得侵擾他人的私人生活安寧外，其他法律法規(guī)對此有哪些規(guī)定?

李勇：經(jīng)營者使用短信和電話進行營銷的對象是消費者。我國消費者權(quán)益保護法第二十九條規(guī)定，經(jīng)營者未經(jīng)消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，不得向其發(fā)送商業(yè)性信息。我國消費者權(quán)益保護法實施條例第二十四條規(guī)定，未經(jīng)消費者同意，經(jīng)營者不得向消費者發(fā)送商業(yè)性信息或者撥打商業(yè)性電話。

記者：假如我收到一條未經(jīng)我同意的推薦貸款的短信或者英語教培的電話，可以追究經(jīng)營者的民事責任和行政責任嗎?

孫憲忠：對于短信和電話營銷活動，是否可以追究侵權(quán)責任，要看是否達到“侵擾”狀態(tài)。一條或者幾條營銷短信或者電話還達不到“侵擾”程度，如在某用戶與某移動公司侵權(quán)責任糾紛案件〔(2025)贛01民終1105號〕中，一、二審法院均認為僅憑原告提供的三條短信的截圖不足以證實某移動公司造成其通信自由權(quán)、隱私權(quán)、健康權(quán)等民事權(quán)益損害的程度，某移動公司不構(gòu)成侵權(quán)。如果頻繁向同一消費者進行短信或者電話營銷，那就是“侵擾”了。近期報道的一案例中，上海一市民頻繁收到某商業(yè)銀行信用卡中心的短信和電話營銷，在其通過“金融消費者保護服務(wù)平臺”投訴后，銀行仍向其發(fā)送推銷短信，該市民在起訴后最終獲得5000元精神損害賠償。在行政責任方面，按照我國行政處罰法第三十三條規(guī)定的輕微不罰原則，由于一條或者幾條短信和電話營銷顯然不造成侵害接收者人身權(quán)益或者財產(chǎn)權(quán)益的危害后果，一般不會被行政處罰。

李勇：其實，也正是因為消費者收到一條或者幾條短信和電話營銷追究不了經(jīng)營者的行政責任，所以治理好短信和電話營銷擾民問題，更需要市場、金融、住建、教育等監(jiān)管部門加強執(zhí)法。一方面要加強對短信和電話營銷活動的監(jiān)管。我國消費者權(quán)益保護法第五十六條規(guī)定“其他有關(guān)法律、法規(guī)對處罰機關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行;法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門責令改正……責令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照”。市場監(jiān)管部門是我國消費者權(quán)益保護的牽頭部門，金融、住建、教育等部門也負責相應(yīng)領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護工作，對于經(jīng)營者使用短信和電話進行的營銷活動負有監(jiān)管職責。監(jiān)管部門不能只盯著一個舉報，實踐中經(jīng)營者也不可能只向一個消費者進行營銷，舉報只是向監(jiān)管部門提供了違法線索，要順藤摸瓜調(diào)查經(jīng)營者是否違法營銷，對于向不特定消費者違法營銷或者經(jīng)常性違法營銷行為，要依據(jù)我國消費者權(quán)益保護法及其實施條例進行處罰。只有市場、金融、住建、教育等監(jiān)管部門執(zhí)法到位，才有可能從根源上治理好短信和電話營銷擾民問題。另一方面，要加強個人信息保護監(jiān)管工作。短信和電話營銷擾民問題背后的深層病灶還在于個人信息泄露。比如，我剛從商場購買一臺洗衣機，一會兒就收到七八個電器推銷電話或者短信，這明顯是我的個人信息被他們泄露。對于經(jīng)營者泄露個人信息問題，市場、金融、住建、教育等監(jiān)管部門要依據(jù)我國個人信息保護法加強執(zhí)法，嚴查經(jīng)營者泄露在經(jīng)營中獲取的個人信息等違法行為。

記者：剛才從經(jīng)營者責任和市場監(jiān)管角度談了短信和電話營銷擾民治理問題。由于短信和電話營銷是通過電信運營商網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)模娦胚\營商是否有義務(wù)識別并攔截短信和電話營銷?

孫憲忠：我國憲法第四十條規(guī)定“任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。電信運營商負有保障其用戶通信自由和通信秘密的義務(wù)，并不因其用戶是消費者還是經(jīng)營者而有所區(qū)分。從內(nèi)容上看，雖然短信和電話等信息都是通過電信運營商網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)模娦胚\營商無權(quán)查看其內(nèi)容。試想一下，如果電信運營商可以通過查看通信內(nèi)容識別、攔截短信和電話營銷，是否意味著你的所有通信和通話內(nèi)容都面臨被查看的風險?

王志勤：根據(jù)我國網(wǎng)絡(luò)安全法、電信條例等規(guī)定，電信運營商對“九不準”等違法信息有處置義務(wù)，但用以營銷的短信和電話不是法律、行政法規(guī)禁止傳輸?shù)男畔ⅲ嚓P(guān)立法也沒有要求電信運營商主動識別、攔截營銷短信和電話。由于短信和電話傳輸活動涉及發(fā)送者和接收者兩方主體，如果接收者不想接收某個電話號碼的短信和電話，可以向電信運營商提出不接收特定營銷短信和電話的意愿，電信運營商應(yīng)充分尊重接收人意愿不向其傳輸有關(guān)營銷短信和電話。當前電信運營商為用戶提供“來電來信免打擾”防侵擾服務(wù)，就是依據(jù)用戶個性化意愿提供短信和電話營銷攔截防護。

記者：電信運營商不能隨意識別和攔截營銷短信、電話，卻經(jīng)常被舉報，所以責任到底由誰來承擔?

王志勤：實踐中，存在一些人在收到一條未經(jīng)自己事前同意的營銷短信或者電話后就舉報電信運營商的情況，而且這類舉報和復議、訴訟案件還很多。此類案件爭議的焦點是，包括電信運營商在內(nèi)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，是否應(yīng)當對未經(jīng)接收人事前同意的短信和電話營銷行為承擔法律責任。我們注意到，最高人民法院及有關(guān)地方人民法院在相關(guān)案件的行政裁定書中認為，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者僅提供短信通道服務(wù)，是否取得接收短信的用戶同意以及用戶個人信息的合法性由短信內(nèi)容提供者負責〔(2024)最高法行申11179號、(2024)粵行終1134號、(2024)粵71行初281號〕。從法院的觀點來看，電信運營商等電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者作為短信和電話的傳輸通道提供主體，不負有征得接收人事前同意的義務(wù)。但基于我國消費者權(quán)益保護法及其實施條例“事前同意”的規(guī)定，電信運營商等電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在提供短信息服務(wù)中應(yīng)加強對使用的管理。

記者：電信運營商面對群眾反映比較多的短信和電話營銷擾民問題，能做哪些工作呢?

王志勤：電信運營商可以從資源管理、合同約束、技術(shù)防范、用戶信息保護等方面綜合施策，防范短信和電話營銷擾民。一是電信運營商要規(guī)范通信資源管理，準確記錄和保存使用主體、接入位置、資源用途、發(fā)送端碼號等信息，不能為非法經(jīng)營、超范圍經(jīng)營提供線路資源和業(yè)務(wù)接入。二是電信運營商要加強合同管理，對其用戶存在的短信和電話營銷擾民問題進行約束。三是電信運營商要提升技術(shù)防范能力，根據(jù)用戶意愿提供防侵擾等權(quán)益保障措施。四是電信運營商要加強對用戶個人信息的保護，依照我國個人信息保護法、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》，對其在提供服務(wù)過程中收集、使用的用戶個人信息進行嚴格保密。

記者：感謝三位專家的專業(yè)解讀。最后，能否再用幾句話總結(jié)一下如何治理短信和電話營銷擾民問題?

孫憲忠：短信和電話營銷擾民問題較為復雜，經(jīng)營者使用短信和電話進行營銷是正常的企業(yè)經(jīng)營活動，消費者也享有私人生活不被侵擾的權(quán)利。如何平衡好經(jīng)營者與消費者之間的利益，需要運用系統(tǒng)思維，在法治軌道上規(guī)范短信和電話營銷活動。當前法律要求進行短信和電話營銷前需要取得接收人事前同意，在我國經(jīng)濟社會數(shù)字化發(fā)展加速推進，商務(wù)、金融、教育等領(lǐng)域非接觸式場景已成為常態(tài)的背景下，如何取得當事人事前同意，需要深入研究。不過，目前國家管理部門已經(jīng)針對營銷擾民推動建立了有效保護消費者的措施，即消費者如果不愿意接受某個營銷商的打擾時，可以在自己的手機上將其予以標注甚至設(shè)置拒絕。

李勇：作為消費者，我的感受是短信和電話營銷擾民問題屢禁不止。如果經(jīng)營者頻繁違法進行短信和電話營銷，而又得不到應(yīng)有的處罰，那么就會有恃無恐。市場、金融、住建、教育等監(jiān)管部門應(yīng)加強對經(jīng)營者經(jīng)營行為的監(jiān)管，包括對營銷活動的監(jiān)管和對個人信息保護的監(jiān)管。

王志勤：電信運營商作為短信和電話的傳輸通道提供主體，應(yīng)積極配合開展短信和電話營銷擾民問題治理，要根據(jù)接收人意愿為其提供個性化服務(wù)。同時，電信運營商對營銷短信和電話發(fā)送方采取限制服務(wù)等措施的，也要依法進行，不能無正當理由中止電信服務(wù)。